蓬莱市人民政府办公室
重点工程建设项目，一直是人民群众关注的焦点。切实加强投资监管，也一直是党委政府的工作重点。近年来，蓬莱市结合实际，在加大监管力度方面积极探索，走出了一条质量监管与资金监管为一体、财政内部监管与审计终端监督相结合，重视发挥审计作用、强化终端监管的新路子，收到了明显的经济和社会效益。最近，市政府办公室会同有关部门对该市的做法进行了专题调研，现将有关情况整理印发，供参阅。
一、动因
为了切实提高政府投资使用效益，推进反腐倡廉工作深入开展，蓬莱市在重点工程投资监管方面，曾先后实行了重点工程招投标制度、政府集中采购制度和工程规划公示制度，取得了良好的效果。在此基础上，提出并实施重点工程项目审计制度。主要基于以下两点考虑：
一是为了最大限度地提高政府资金使用效益。近年来，蓬莱市经济社会加速发展，地方财政收入稳步增长，但是，每年3个多亿的地方财政资金除了保法定支出以外，用于基本建设的资金仍然有限。在这种情况下，为了城市的持续发展，该市抓住国家实施积极财政政策的机遇，广开筹资渠道，通过自筹、举债等方式投入了大笔城建资金，其中2001年1.1亿元，2002年1.4亿元，2003年计划投入4.4亿元。“政府自己的钱要精打细算；用明天的钱办今天的事，更要把每一分钱都用在刀刃上”。随之，坚决避免损失浪费和高估冒领问题，被理所当然地提上了议事日程。
二是为了进一步加强党风廉政建设。过去，由于基建项目中的“暗箱操作”，一度出现过“建起一个项目，倒下一批干部”的现象，群众对此非常关注，意见很大。面对群众反映的问题，蓬莱市党政领导深刻认识到，要从根本上解决这些问题，必须对原有的监管机制进行完善、监管力度再予加强，加快构建一套体系完整、社会公信力强的基建投资监管评价机制，给群众一个明白，还部门一个清白。否则，不仅会给有关经济监督执法部门造成重复劳动或工作上的被动，还将使政府部门的社会信任度受到影响，甚至损害到党委政府的形象。
2001年初，在部分人大代表提出“由审计机关参与重点工程投资管理和使用情况监督”的建议后，蓬莱市政府本着依法行政的原则，立即组织有关部门进行了深入研究和讨论，最终依据《审计法》、《审计法实施条例》和《山东省实施<中华人民共和国审计法>办法》的有关规定，形成了“发挥审计作用，强化终端监督，进一步完善政府基建投资监管体系”的理论框架，并在外出学习和借鉴苏州、无锡等城市经验的基础上，于2001年6月正式推行了重点工程项目审计制度。
二、基本做法
推行重点工程项目审计制度，是对原有制度办法的补充和完善，并不意味着原有监管格局的重组和部门监管权力的削弱或转移，而是建立在原有监管力度基础之上的一种再监督、再加强。实践中，为了推进这一制度顺利实施，该市主要抓了三点：
（一）制度先行，保证正常运作。市政府责成审计部门根据《审计法》和蓬莱的实际情况，制定了《关于建立工程建设项目审计制度的意见》，由市政府转发全市执行。文件规定，凡属国家和政府出资、融资以及部门单位自行筹资的重大建设项目，并且工程投资额超过100万元以上的，工业、农业、旅游业、城镇建设、道路、交通等工程建设项目，以及与建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的收费和财务收支，全部纳入审计部门的监督。
（二）理顺三个关系，凝聚监督合力。一是理顺投资项目与审计项目之间的关系。政府每年的基建投资高达数亿元，涉及项目上百个，如果对所有项目都要求审计机关进行审计，既不现实，也无必要。对此，蓬莱市成立了由政府分管市长挂帅的重点工程指挥部，对全市确定的重点建设项目实行集中管理；对符合文件规定、投资超过100万元的决算审计项目，实行一个口交办、一个口报告，因客观因素导致审计机关不能及时完成的，由审计机关委托社会中介机构实施审计，但审计报告由审计机关出具；对投资额不到100万元的项目，仍由有关部门或建设方委托社会中介机构进行审计，审计机关负责进行质量抽查。二是理顺质量监管与资金监管之间的关系。市政府实行项目法人责任制，建设单位、监理单位和施工单位实行逐级负责制，共同对工程质量及资金管理负责。在此基础上，强化财政、审计等部门的监督责任，财政部门负责按照核准的工程财务用款计划，根据工程实际进度预拨资金；项目竣工结算金额，按审计机关出具的审计报告执行。审计部门对在决算审计过程中涉及的工程质量、材料质量问题，行使相应的监督权和在决算价格方面的调整处理权。三是理顺资金内部监督与终端监督之间的关系。所有工程均实行部分预拨、部分预留的办法（具体比例根据项目实际情况确定）。财政部门按照相应职责，实施对预拨资金的管理和监督；审计部门全程介入了解工程的建设情况，为决算审计搜集证据和资料，同时严格规定，工程决算报告未经审计签字，财政部门不得拨付预留款项。三个关系的理顺，强化了监管各方的质量责任意识，实现了对各方权利的相互制衡，凝聚起共同对项目负责、对政府负责的合力，有效保证了各建设项目的建筑质量和资金质量。
（三）把握四个重点，力求监督实效。该市注重在四个方面发挥审计监督效能：首先是决算审查。重点检查施工单位有没有虚报工程作业量、高套定额标准等问题。今年春天，审计人员在对原报工程决算1200万元的某道路改造工程进行审计时，通过深入现场进行测量和审核，一举查出了部分工程重复造价、高套费用，涉及冒算资金461万元的问题。第二是设计执行情况审查。严格按照工程设计图纸加强对施工情况特别是隐蔽工程的审查，严防施工企业偷工减料、冒领资金。在对造价600万元的海滨绿化工程进行审计时，审计人员拿出7天时间对草坪、树苗等进行实地测量和清点，最后树苗价格审减40%，草坪价格审减16%，累计审减金额达299.2万元。第三是变更工程审查。重点检查建设工程中变更设计、追加预算等情况的真实性。某项目施工企业谎报为了赶工期，实行了24小时人员、机械加班加点制度，要求建设单位追加投资。对此，审计人员连续7天晚上不定点到工地进行抽查，掌握了事实，为拒绝对方的不合理要求提供了依据。第四是标底审查。组织审计机关对某项工程的招标标底进行审查，核查参与设计标底的所有中介机构的执业质量，从中选定标底设计较准确的中介机构，为以后项目的招投标工作提供依据。
三、主要效果
蓬莱市实行重点工程项目审计制度两年来，取得了显著的经济效益和社会效益。主要表现在：
——节俭了大量的政府财政资金。从2001年6月到2003年6月，该市共组织审计重点工程306项，审计原报工程总造价2.8亿元，累计审减6316万元，平均审减率达到了22.6%。
——规范了建筑市场秩序。实行这项制度以前，该市园林绿化工程中，甲乙双方的通行认可价格是每平方米194元，而现在一律执行了审计认定的价格标准，即每平方米不到50元。审计机关规范、有力的监督，有效促进了该市建筑市场中的项目预算编制、中介机构质量监理和标底设计、施工企业建筑和会计核算等行为的进一步规范，为保证工程质量，杜绝“豆腐渣”工程提供了有力支持。
——促进加强了政府自身建设，树立了政府的良好形象。在原有监管制度的基础上，加设审计机关的终端监督关口，充分体现了政府依法行政的态度和能力，不仅解除了以前社会群众对基建投资管理方面的诸多猜疑，给了群众一个明白，而且通过所有被审计单位的宣传，提高了政府工作的透明度和公信力，给了有关部门以精神和工作压力上的解脱，增强了与基建项目有关单位的大局意识、责任意识、廉政意识。对此，社会群众纷纷反映，政府敢抓、真管，真正把纳税人的钱当成了自己的钱；市人大常委会对这项工作给予了高度评价，认为政府工作抓住了要害，抓到了点子上，“相当于引进了一个好项目，搞活了好几个大企业”，并建议给审计部门以奖励。
四、几点启示
蓬莱市通过发挥审计作用，加强基建投资监管的实践，给我们三点有益的启示：
（一）重点工程投资审计大有可为。据国家统计局资料显示，基建项目投资审计的平均审减率在5%—10%之间，而蓬莱市的审减率更是达到了22.6%。这既反映了审计监督执法的力度，也说明目前重点工程投资管理确有很大潜力。近年来，我市多方筹资，开工建设了一大批基础设施项目，仅2002年全市就完成城镇基本建设投资135.6亿元。全面加强基建投资审计监督，对于进一步节省工程建设开支，具有重要的现实意义。
（二）党委政府的强力支持是取得良好监督效益的前提和关键。审计机关参与基建投资监管，涉及到与许多部门的沟通配合问题，党委政府的大力支持是关键。蓬莱市在推行这项制度以来，党委、政府始终给予高度关注，市政府坚持每季度专门听取一次重点工程审计情况汇报，重大工程则随时调度；政府主要领导始终坚持“不见审计报告不签字拨款”，并多次在全市大会上给审计机关打气鼓劲，要求各相关单位和企业必须积极支持、配合审计工作，从而为审计机关顺利开展工作提供了强有力的领导支撑，保证了审计终端监督的权威。可以说，正是有了市政府的高度重视和支持，以及有关部门的积极配合，重点工程投资审计才取得如此大的成效。
（三）必须建设一支能征善战、公正廉明的审计队伍。工程投资审计涉及的内容十分宽泛，技术性要求高，利益性诱惑大，是对审计人员政治素质和业务素质的综合考验。对此，蓬莱市审计局根据市政府的有关要求，着重抓好两点：一是加强廉政纪律约束。制定了《审计人员廉洁从政十不准》，并通过层层签定《廉政自律责任书》、定期审计回访等形式加强监督检查，促使审计人员自身正、自身硬，确保对每个项目都审深审透、查清查实。两年多来，该市审计人员没吃被审计单位一顿饭，没请被审计单位办过一件私事，使基建审计结果真正达到了投资者满意、建设者服气。二是加强审计业务素质建设。在争取政府批准审计机关新调进2名工程审计技术人员的同时，积极派出审计人员参加建设系统组织的培训班，到外地学习仿古工程、园林工程、桥梁工程、装修工程等专业审计方法，及时掌握新的工程定额标准，不断提高审计人员的专业技能；先后购进计算机30多台，建起了审计疑点资料库、隐蔽工程资料库，为基建审计适应建筑行业的发展创造了良好基础。
