一、研究背景和研究方法

　　1.1研究背景

　　随着人口老龄化程度不断增长，养老市场需求逐渐增多，养老服务机构数量与日俱增。以莱阳市为例，2015年有养老机构13处，2016年至2023年期间新增养老机构13处，增幅100%。但养老服务业在规章制度、市场竞争和服务管理等方面还不够完善，伴随着各种各样的运营风险，因此建立和完善养老机构运营风险防范机制具有重要意义。

　　1.2研究方法

　　通过实地走访调研莱阳市德怡老年公寓、鸿福莱颐养中心、德昭颐养中心等多家养老机构，通过询问负责人、组织护理人员座谈、与民政局业务科室了解情况、互联网查找相关案例等方式，对当前养老机构运营风险防范机制状况进行分析，秉承着科学性、可行性和系统性的原则，风险防范机制应从风险辨识、风险防范和事故处置三个方面建立健全。从参与主体层面分析，应从养老机构（服务主体）、入住老人和家属（服务对象）、部门监管（监管部门）三个方面深入分析，为养老机构完善照护风险防范机制提供参考，进而对养老机构运营风险进行评估。

　　二、养老机构运营风险分析

　　2.1养老机构的定义

　　养老机构是以老年人为主体，围绕老年人的日常生活、餐饮娱乐、身心健康等方面展开服务的机构。根据定义可知，养老机构应提供适宜住所与良好环境，至少给予生理与心理的关怀照顾，保障入住老年人的基本生活。

　　2.2养老机构的运营条件

　　养老机构的核心内容是服务入住老年人，在提供饮食住所、看护照顾等基本要求外，还要为自理老年人开展多样的文体娱乐活动；对半失能老年人进行相应的介助支持；对完全失能老年人提供专业化的照料护理。养老机构要正常运营至少包括以下三个方面：

　　（1）适老化设施完善。养老机构的基本条件是拥有完善的设施在保证房屋整体结构有安全依据的前提下，设计与老年人的生活习惯相近的服务设施，对不同身体素质的老年人设计相应的便捷使用工具，例如在浴室等湿滑区域加设扶手，设立无障碍通道等。随着科技的不断进步，智能化设施也在养老院开始普及，将科技与养老服务进行充分融合，致力于对养老住房实现升级换代。

　　（2）护理人员完备。养老机构的核心工作是为老人服务，如果护理人员数量、种类不充足，很容易顾此失彼，无法照顾好老人。根据民政部《养老机构岗位设置及人员配备规范》（MZ/T187-2021）规范要求，自立老年人、部分失能老年人和完全不能老年人按照1：15-1：20，1：8-1:12，1:3-1.5的比例进行配置。工勤技能岗位为承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位，包括但不限于养老护理、维修维护、保洁绿化、特种作业、消防设施操作、信息管理、档案管理、接待管理、会计、出纳、厨师、门卫、洗涤岗位。

　　（3）照护水平完善。养老护理员并不是人们刻板印象中知会洗衣做饭的家政服务人员，而是针对老年人年龄特点、生活习惯、疾病情况，需要掌握专业照料、急救处置、生活管家、心理疏导等知识的复合型技术人员。而目前养老机构的大部分护理人员仅能提供一般照料护理服务，无法提供相适应的其他养老服务。

　　随着养老多样化需求的逐步增多，养老机构的功能更加全面化和综合化，从《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》（国发〔2021〕35号）看，医养结合、失能失智照护、家庭养老床位、普惠养老服务网络、城市养老服务联合体、老年人助餐服务网络、“互联网+养老”智慧模式等各种养老模式百花齐放，将护理保健、心理康复、文体娱乐、物业服务、餐饮外卖、物联网大数据等各类资源进行有效整合，养老护理员职业也将进一步细化和专精，逐步形成功能完备、规范标准的养老服务体系。

　　三、养老机构运营风险的防范

　　3.1风险辨识

　　（1）养老机构运营的自身风险。养老机构在经过住建部门审验并取得消防备案后，安全硬件配置能够符合安全要求，风险主要在日常安全管理上，一是人员专业性不足，表现在养老机构管理人员、护理人员等工作人员流动性大，长时间在一定岗位上的人员较少，缺乏安全管理“老员工”；二是在安全检查力度不足，具体表现在在安全管理相对弱化，各类安全巡查、检查等常态化工作流于形式，消防控制室值班人员持证率不足，灭火和应急疏散预案针对性不强，可操作性不足。

　　（2）入住老年人及家属的外部风险。主要表现在养老机构与入住老人、老人家属之间发生的养老服务纠纷事件，根据2013年至2022年近十年的养老机构相关法院判决中，生命权、身体权、健康权的纠纷和养老服务合同的纠纷两者所占比重较高，分别为31.84%与28.57%。以判决结果为参照发现，在家属与养老机构服务合同纠纷案判决结果中，法院支持原告全部诉讼请求所占比例最高，为40.62%，其中赔偿问题争议最高。而一些老人入住养老院时，老人本人或亲属故意隐瞒真实身体状况，不如实告知既往病史，以降低入住费用。一旦发生意外，养老机构非常被动。

　　（3）政府部门的监管风险。民政作为养老机构的行业监管部门，卫健、住建、市场监管、消防救援、综合执法等部门负责医疗、住房、食品和特种设备、消防、燃气等业务领域监管职责，还有安全生产专项巡查负责监督部门履职。但在部门指导和监管过程中，存在标准不一致、口径不一致等问题，使得养老机构无所适从。例如我市某老年公寓在落实厨房“明厨亮灶”时咨询市场监管部门，工作人员建议养老机构将厨房实体墙改造成落地玻璃，而养老机构咨询消防部门，工作人员明确厨房使用落地玻璃不符合要求。

　　3.2风险防范

　　（1）提高应对风险的意识。对各类风险能够有效辨识后，养老机构应针对风险源头建立相关制度并落实。如入住合同签订不规范，会造成双方责任划分不明确，存在极大的风险。因此养老机构在接收入住老人过程中，应当规范合同签订，不能模棱两可，也不能因为家属要求降低护理等级评定要求，就潜在风险和责任与老人家属进行充分沟通，并主动予以告知，签订风险告知书。

　　（2）增强应急处置的能力。针对摔伤、坠床、噎食、突发疾病等老年人常见风险，定期组织护理人员进行标准化、流程化、科学化培训演练，增强养老护理人员风险处置和控制能力，

　　（3）强化风险分担的保障。养老机构的照护对象是老年人，该群体身体机能退化且容易发生意外，大额的经济赔偿对养老机构运营也有不小的压力。养老机构可以通过投保养老机构综合责任险，对本身责任产生的经济赔偿由保险公司共同承担，减少意外风险对养老机构运营的影响。

　　3.3事故处置

　　（1）快速处置得当，履行自身义务。在风险事件发生后，养老机构应当以保障老年人生命安全为前提，快速反应、有效处置，保证有条不紊地采取处置措施，根据风险情况和应急预案，第一时间拨打120联系医院急救，拨打110求助公安部门、拨打119联系消防救援，最大程度厘清责任、处置风险。

　　（2）依托调解仲裁，争取事情解决。在养老机构风险事故发生后，应当发挥日常沟通和提前沟通的作用，充分借鉴医疗纠纷的调解机制，争取与老人家属纠纷调解和仲裁。在调解和仲裁过程中，依托行政调解、司法调解等有效途径，提供养老机构与老人家属间的缓冲平台和交流管道，减少正面冲突，防止事态扩大。

　　（3）通过司法途径维护合法权益。对事故处置做好全面、详细痕迹管理，为司法仲裁、司法诉讼和责任判定提供有力证据和充足准备。养老机构应当充分利用录音、录像、文字、照片等相关证据，聘请专业律师辩护，尽可能降低面临的经济赔偿和名誉损失。

　　四、养老机构存在运营风险的原因分析

　　（1）养老服务合同示范文本仍不规范，配套性规定不足。民政部、工商总局制定并发布了《养老机构服务合同（示范文本）》（民发〔2016〕208号），不具有强制性，只是给养老服务机构在订立合同时提供了参考。各地相关部门依据法律法规，以全国养老机构服务合同范本为大纲，结合本省实际，对内容进行了完善。然而各地范本的内容差别较大，规范性仍然不足。通过网上搜索，北京市2021年发布北京市养老服务合同（养老机构版）、上海市2019年发布《上海市养老服务合同示范文本（2019机构版）》并于2022年进行了修改，甘肃省2024年发布《甘肃省养老机构服务合同示范文本》（甘民发〔2024〕39号），湖北省2024年发布《湖北省养老机构服务合同（示范文本）》（鄂民政发〔2024〕3号）。以湖北省和甘肃省为例，在告知义务上，湖北省规定养老机构应当就合同内容对入住老年人及其家属或其他付款人、保证人、联系人等第三方尽到提示义务。而甘肃省是仅就合同重大事项对对入住老年人及其家属或其他担保人尽到提示义务。尽管养老服务合同是明确养老机构双方权利义务的主要依据，但目前我国并未将其纳入“专有名词”之中，民政部门在处理相关纠纷时，《中华人民共和国民法典》“合同编”总则中大部分规定并不适用于养老服务合同，合同形式的不规范在一定程度上增加了当事人双方的法律风险，缺少准确的法律条款支撑。

　　（2）养老照护制度尚需完善。根据民法典规定，不能辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。因此神智清醒的老年人属于行为能力人，老年人意识退化是一个缓慢的过程，介于完全清醒与意识完全失常之间的老年人是否属于限制性民事行为能力人，目前法律尚未定论，而且只要该老年人仍能辨认自己的行为，就不应当为其设定监护人。对此，在监护责任的承担问题上，若入住老人为无民事行为能力或者限制行为能力人，其监护义务应由谁承担，目前法律并未对此作出明确的规定。而在现实情况，不少入住老人家属认为既然养老机构收钱照护老人，那就像学校、托儿所一样，养老机构应担负老人的所有监护职责，这属于监护责任的转移;而养老机构则认为入住老人在养老机构遭受侵权行为的情况下，不应以监护权转移作为理由让养老机构承担全部赔偿责任，入住老人的法定监护人仍然负有监护职责。

　　（3）入住人家属存在认知差异与误解。养老机构与入住老人及其家属在双方的权利、义务的内容和归属上的认知仍然存在一定的偏差。家属希望养老机构给老年人带来细致医疗护理的同时，能够承担完全的安全保障，但事实上，养老机构承担的法律责任是基于养老服务合同的约定，是有限的。在这方面，有两点需要明确:第一，监护权的转移应当基于法定的条件和理由，不能随意处置，且不是任何人都能担任临时监护人，“监护权委托给养老机构即养老机构担负一切责任”的误区是基于“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人”的误解。《中华人民共和国民法典》已明确指出无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害，监护人将监护职责委托给他人的，监护人仍然应当承担侵权责任;受托人有过错的，承担相应的责任。第二，在处理与入住老人的法律关系时，无论是养老机构还是其监护人都应充分尊重老人自主意愿。《老年人权益保障法》与《中华人民共和国民法典》对老年意定监护制度的规定，强调了老年人自主意愿的重要性，因此老年监护制度的启动应将尊重个人意愿作为决定性依据。

　　（4）养老机构与入住人之间的法律关系不对等。养老服务合同关系中，养老机构与老年入住人之间处于平等的法律地位。合同生效后，老年人入住养老机构，后者应依照合同承担相应的照护责任，但这不意味着入住人家属特别是法定监护人监护责任的终止，双方仍然要基于养老服务合同实施相互监督。然而实际上，养老机构作为服务提供方在合同期限内往往会接受入住人家属的各种监督，而对入住老人的法定监护人是否履行，养老机构通常没有予以监督的权利。我市一老年公寓收住一例老人，该老人患有老年痴呆，某一天突然收拾行李，并称儿子抛弃他了，要求立即出院。养老机构察觉老人异样后，联系老人儿子告知情况，并要求本周来探望安慰老人，儿子以工作忙为由并未探望，不久之后老人晚上破坏窗户防坠网，想跳到对面小区回家，幸亏工作人员及时发现，未造成严重后果。老人儿子以养老机构安全监管不到位，投诉到12345要求养老机构予以经济赔偿。

　　五、养老机构运营风险防范机制构建及优化措施

　　（1）配备符合老年人生活习性的硬件设施。为应对养老机构照护风险，减少入住老人跌倒、烫伤、噎食等意外发生的可能性，养老机构应配备能满足老年人照护需求的硬件设施，并严格按照《养老机构服务安全基本规范》(GB38600—2019)等国家标准建立标准化的安全操作手册以避免发生损害，可以从以下几点予以细化。第一，养老机构建筑结构应符合消防安全要求，采用符合要求的建筑材料，设置充足的消防设施器材，规范线路及设备等。第二，按照《老年人建筑设计规范》、《社区老年人日间照料中心建设标准》、《老年养护院建设标准》、《建筑设计防火规范》等建设规范要求，结合实际情况选取符合老年人的生活习性，包括充足的照明设施、平整防滑的地面、不设门槛、加固扶手与栏杆等。第三，考虑到养老机构突发状况较多，养老机构内配备紧急设施。如凡是超过一层的建筑都应设置可容纳担架的电梯，厕所、淋浴、床头配备紧急呼叫装置，公共区域、墙根处安装监控系统等。

　　（2）全员持证上岗，开展应急演练。养老机构工作人员尤其是专业人员需要持证上岗，每年进行岗位技能培训，对辨识的风险隐患组织应急演练，从源头上提升服务质量。养老机构定期开展安全教育，组织学习电气消防、防煤气中毒、防跌倒坠床等安全教育，提高工作人员的应急处置能力，防范发生“小意外、大事故”。

　　（3）加强养老机构的标准化建设，完善现行的行业标准。目前我国大多数养老机构为旧楼改造，存在室内设施装备差的问题，比如护理床的高低不等，用水泥或瓷砖铺设室内地面，难以预防及降低骨折摔伤风险的危害程度。这一问题产生的根源在于作为我国养老服务行业标准的《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》内容不够详尽具体，缺乏可操作性，难以发挥引导规制养老机构健康发展的作用。为了解决此问题，应坚持以人为本的中心，充分考虑老年人身体状况，对《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》的部分条款加以修改补充。在设施建设方面，明确规定养老机构的室内外装备水平，比如护理床的高度、在楼道浴室安装扶手及感应照明灯、设备及护理用具定期检修、严禁居室使用水泥地面或铺设瓷砖；在人员配置方面，针对设施类别、规模大小以及入住老人的失能程度，明确各种工作人员与入住老人的比例，通过制定切实可行的行业标准规范引导养老机构装备水平的提升和服务质量的提高，这也是开展行政监管的基础和必要条件。

　　（4）开展老人能力评估，规范签订合同。养老机构在老人入住时评估其存在的风险进而制定个性化照护计划，这是防范意外发生的重要措施，遵循规范化服务流程可以降低发生风险的可能性。具体为按入住老人体检结果建立老年人个人档案，包括入住老人的基本生命体征、日常活动能力、既往病史、精神状态、认知能力等，根据老人自身自理程度，选择自理、介助、介护、专护等不同照护等级及照护项目，不得以家属要求作为降低评估等级的理由。

　　（5）建立统一的照护风险评估制度。要解决目前我国养老机构无从获取入住申请者的疾病信息、难以客观真实地掌握申请者的照护风险问题，可以参考商业保险健康告知制度，建立一个全国统一的照护风险评估制度，具体为入住老人的医院主治医生或老年病科室的坐诊医生，根据风险评估指标体系，书写照护风险评估意见书，养老机构根据医生的评估意见，判断入住申请者的风险程度，决定其收费标准，并制定有针对性的护理计划，以降低护理事故发生的风险。建立失能老人风险评估制度的重点和难点是确定具体的考核指标。

　　（6）建立多元化的责任分担机制，完善养老机构综合责任保险制度。运用市场机制化解风险，积极支持机构投保养老机构综合责任险，引导老人家属投保“银龄安康”老人意外综合保险，将风险以市场化方式加以分散。

　　六、研究总结

　　养老服务业发展是积极应对人口老龄化的有效措施，而且也是一个需要持续经营发展的行业，养老机构是养老服务业的重要载体，因此养老机构健康有序发展是发展养老服务业的重要环节。运营风险伴随着养老机构运营的每个方面，既有因运营经验不足导致的人为风险，也有随社会发展中产生的自然风险，因此，能有效识别、评估和规避养老机构潜在风险，是养老机构风险防范的核心能力。通过研究分析，大致可以得出以下结论：

　　（1）养老机构服务对象是老年人，若对风险隐患未能妥善防范，将会影响入住老年人的合法权益，对养老服务业的发展造成负面影响，因此对养老机构运营风险的分析必须全面和系统。通过对风险防范政策的梳理分析，发现目前运行的养老机构运营风险防范机制基本建立但未成体系。

　　（2）为做好养老机构的运营风险防范，必须分析养老机构运营风险产生的原因。根据对养老机构运营风险的评估发现，现阶段养老机构存在风险的原因主要有管理者风险防控意识不足、运营风险防范制度有缺失、风险防控专业人员有差距和养老机构应急预案不完善等。

　　（3）在养老机构运营风险分析和评估的基础上，针对其存在问题的原因，构建养老机构运营风险防范机制来科学合理的规制风险。研究优化养老机构运营风险防范机制的具体举措有四个方面，分别是增强风险防控意识、健全风险防控制度、优化风险管理机制和完善应急预案制度等是方面措施对养老机构运营风险防范机制进行优化。

　　作者：莱阳市民政局党组书记、局长 鲁世云