万丈高楼平地起，可曾想土地“黑洞”成为楼市健康发展的“绊脚石”？ 资料图/柯鹏
【策划人语】土地金融，作为房地产融资链条第一环，被视为房地产业的暴利根源，也因其纠缠了地方政府、开发商和银行等各方的相关利益，而使这场对市场不规范行为和矛盾关系的调控与梳理显得尤为引人注目。
农用地转建设用地催生了一批批“地王”，某些地方土地储备机构还在出面倒腾土地抵押贷款，随意变更用地性质；相应的，中央调控的攻坚之战也在打响：土地出让金的追缴与制度重构正在酝酿，土地储备融资有望规范，单一的土地批租制度也在受到一些学者的置疑……
可以预见，一场围绕着土地这一民之根本的楼市“分类调控风”正在加紧袭来。
市场：违规卖地，暴利根源
违规卖地换钱，表面上的理解，是一些地方政府从土地出让方式的各环节入手，设计能够在自己手中提升土地价值的做法。
第一环节，农用地转建设用地
一位土地专家举例，一块农用地以5万元/亩的成本征用，但出让时可能达到每亩百万元以上，增幅近20倍。以极低价格收地，再以高价通过招拍挂方式出让，甚至联手开发商，直接“以租代征”，省去出让成本，是目前一些地方政府和开发商获得土地暴利的重要手法之一。
尽管之前有国土资源部高层人士表示，由于土地出让的大部分收益都用于征用以及动拆迁安置，即使收上来的收入也有一部分投入到城市建设。但从招拍挂价格的一路走高，“地王”标的金额的一次次刷新可以看出，地价上升快速至少是房价走高的原因之一。
第二环节，土地出让的“双保险”
征收上来的土地需要先由一级开发商完成“七通一平”等以熟地出让，这是目前土地开发的趋势之一。而一级开发商有时就是地方政府全资组建的土地储备机构。然而，最大的金融风险也正出自土地储备环节。
专家称，土地储备中心作为政府部分职权的代理机构，并不拥有土地使用权。但一些地方土地储备机构却将收购、收回的土地办理了以土地收购储备中心为使用者的土地使用权证，到银行办理抵押贷款。由于其特殊的地方政府担保背景，各银行都倍加青睐，成为“双保险”。
尽管，从去年开始，央行、银监会等相关部门已经多次提醒，地方政府的担保并不受法律保护，但是却遭到大部分银行的拒绝。“除了地方政府的财政担保，我们不相信其它的凭证。”上述北京一家银行人士称。
然而，和炒房的本质相同，参与炒地的地方政府或开发企业一旦遇到行业性泡沫，抵押的土地贬值，就会出现资金链危机，直接导致银行的金融风险。“估计目前已经有一些小城市已经出现地方政府财政担保的坏账，才会引起央行的高度警觉。”
第三环节，用地性质变更
据媒体报道，在西部某大型都市，政府以土地性质变更的方式抵消国有企业坏账，并颇以此为荣。比如将原来的工业用地转为商业用地，土地可以以很高的价格转让出去。
“用地性质变更有时只是地方政府的一句话，在这样的体制下，凭空出现暴利空间是难免的。”一位房地产专家称，“而实际上，凭空拉高地价只能是将大量的流动资金为利益主导方所用，即没有改善市场运营能力，也没有实质提升物业价值和产业效率，一旦房地产泡沫破灭，最终买单的是银行系统，也就是全体国民的收入。”
政策：土地调控，攻坚之役
对土地市场的不规范行为和矛盾关系的梳理被称为此轮房地产宏观调控的攻坚之役。
土地出让金的追缴与制度重构
显然，在国土资源部看来，“以租代征”等违法行为是扰乱土地金融市场的大恶之一。它直接导致了土地出让金的流失。
6月1日，国土资源部要求省级主管部门在6月底前公开、依法、严肃查处3起以上严重土地违法案件，年底前要达到8起以上。其中打击的重点违法行为之一就是“以租代征”。
没缴的要惩，欠缴的要追。
宏观调控一个月，广州市前后三次向41块土地项目追缴土地出让金，同时追回47块闲置土地，在土地梳理方面可谓大刀阔斧。
然而，仅仅对开发商欠的土地钱进行事后追缴，确实并非解决土地资金链的根本问题。政府已经开始自问自己使用这笔土地钱的规范与否。
日前，一个比较清晰的土地出让金改革方案已经在财政部和国土资源部的共同参与下基本成形，核心思路是把土地出让金纳入常规预算，对土地出让收益进行基金式管理，使得一届政府不能使用未来几十年的土地收益。另外，还将增大征地拆迁补偿和农民社会保障。
土地储备融资有望规范
在土地金融政策的各种争论中，另一个焦点是目前的土地储备制度：各地土地储备机构以储备的土地做抵押向银行贷款，并通过地方政府提供信用担保。一些土地储备中心又直接介入开发，同时扮演一级开发商和二级开发商的角色。这些都是目前土地金融管理混乱的最明显标志之一。
为规范这一市场，“国六条”出台后不久，银监会主席刘明康即明确指出，“商业银行要停止与各地政府签订授信合作协议。”
国土资源部也在近期传出消息，关于土地储备制度改革的方案正在研究中，并有望在两个月后上报相关部门，新的土地储备管理办法将从法律上明确土地收购储备的行政行为性质以及相应的权责利关系。目前普遍存在的“储备土地抵押融资”将以此为据受到限制。
单一的土地批租制度受置疑
除土地出让金和土地抵押贷款外，另一个涉及土地金融的争议来自单一的土地批租制度。
著名土地评估学者章林晓认为，由于我国的税负起点较高，再加上土地批租制度，会使土地成本扩大，最终转移为房价上涨。因此单一的土地批租制度并不适合我国国情。
“土地批租确保了政府在土地上收益的利益最大化，却最终得由购房者来承担高房价。正因为看到了土地批租制度的片面性，才引来了“国十五条”的限房价，限地价等保障性住房金融政策。这是对土地招拍挂的及时修正。”他说。
章林晓还称，招拍挂制度的前提是在商品房用地市场化同时，留下另一个渠道给民生用地，即廉租房和经济适用房等保障类住房的供地。于兵兵